“去产能”作为中国中央经济工作会议提出的2016年五大任务之首，从官方公布的数据看目前在钢铁、煤炭行业进展顺利，而包括水泥在内的其他重点行业这一年似乎没有太多亮点。截止到11月底， 中国钢铁行业已经提前完成全年4500万吨的“去产能”任务。 煤炭行业至9月底已完成了全年“去产能”计划的80%， 提前完成2016年的目标没有悬念。而在水泥行业，数据显示今年水泥产量持续同比增长， 有评论以此认为“水泥行业的产能过剩情况仍然十分严重”。
但在这份看似对比强烈的成绩单后面，却有一个不同的解读。笔者认为，中国钢铁、煤炭行业在今后的“去产能”工作中将面对更大挑战 而由于水泥行业的产品特性和“去产能”可能的路径选择，也许更有希望取得成功。
先看钢铁、煤炭行业“去产能” 未来可能面对的挑战。
首先，2016年这些行业“去产能”的实际成果，也许没有数据体现的那么乐观。根据财新10月22日的报道，在 24个省、市宣布的炼铁和炼钢去产能目标中，“长期停产或闲置产能占比超过一半”。其中， 14个省压缩的炼钢产能全部为停产时间已经超过一年的“无效产能”。这些实际已经退出的产能都被计入了2016年的完成情况，而随着这部分产能的退出，以及2017年去产能目标的进一步提高，按国家发改委有关官员的话说，“明年去产能的难度将大大高于今年”。
其次，2016 年钢铁、煤炭行业的“去产能”是在巨额国家财政资金支持下完成的。2016年中央财政安排了1000亿元奖补资金专门用于这两个行业的去产能，而水泥、电解铝 等其他产能过剩行业目前没有这部分资金的支持。换而言之，对去产能效果的评价不应仅仅依据取得的成绩，还需要考虑付出的成本。
除此以外，钢铁、煤炭等行业“去产能”将要遇到的挑战还有更深层次的原因，因为下一步不管依靠行政指令还是市场竞争，其都会遇到一些巨大的困难。依靠行政手段，由政府甄别、判定落后产能，被认为具有很大的主观性。而一旦遇到市场的偶尔回暖，去产能又容易遭到企业的抵触。比如在煤炭行业，作为去产能的措施之一，政府年初规定今年起煤炭企业“全年作业时间不超过276个工作日”，仅此一项，理论上中国的煤炭产能就削减了16%。而到11月份，由于国内煤炭供应紧张，政府又不得不放松这一限制 。在钢铁行业， 有行内人士认为，很多不符合工信部《钢铁行业规范条件》的落后小企业和生产“地条钢”的企业，虽然理论上是最应首先被清理的产能，但是由于不在官方统计范围内，反而没有被列入“去产能”的计划。
而完全通过市场竞争去产能，也未必能达到如市场学派所期望的理想效果。理论上，政府可以通过对环保、质量、安全等法律法规的严格实施，利用市场倒逼，促使成本高、竞争力弱的企业首先退出市场。先不说在中国目前条件下，能否保证持续、全覆盖的政策法律监管，根据西方国家产能过剩行业的有关研究，在自由竞争环境下，产能过剩行业内企业间的博弈行为也可能带来几个负面影响。
首先，在市场前景不明的状态下，没有企业愿意首先削减产能，为竞争对手拱手让出市场。因此尽管经营困难，行业内也可能形成长期的僵持状态。在市场持续看淡的情况下，经济学模型显示，由于维持市场份额的实际成本和退出市场后再投资的机会成本的不同，市场份额大的企业可能比小企业更先削减产能。由于大企业的技术水平和生产效率通常高于中小企业，这又将导致全行业生产效率的下降，与“去产能”的政策目标背道而驰。此外，经营者的行为惯性，对个人职业前途和企业声誉的顾虑，以及对自身企业和竞争对手的错误预期等，都会影响通过市场竞争去产能的实际效果。
对此的解决方法，是促使产能过剩行业中企业的兼并重组，或达成有效合作，形成适度的同业联盟（卡特尔）， 保证产能的有序退出。尽管“卡特尔”通常被认为是垄断的一种形式，可能导致竞争水平的下降，但在特定市场条件下，比如产能严重过剩、企业过度竞争，甚至不惜低于成本销售以维持生存，同时高耗能、高排放等外部非经济性尚未得到有效解决，企业通过合作，主动削减产能应该视为一个较优选项。在法律上，《中华人民共和国反垄断法》也明确规定，在“因经济不景气，为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩”；或“为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益”等 情况下，经营者达成的有关垄断协议不在禁止之列。
然而，在钢铁、煤炭等行业，由于企业数量众多，要达成各方都能有效执行、共同削减产能的协议非常困难。即使在某一区域市场部分企业有这样的意愿，也很难避免来自其他地区未削减产能企业的低价竞争。只要有 “搭便车” 的可能性，甚至有企业利用他人削减产能之机扩大自己的市场份额，自愿合作削减产能就很难实现。
这一困难在水泥行业却有解决的希望，原因是由于运输成本和销售半径的影响，水泥行业天然就具有区域市场的划分。 因此，在区域市场内企业达成合作，自愿削减产能具有可行性。
水泥行业目前正在考虑采取的一些措施可能有助于这种合作的达成 。比如，有报道山东省水泥骨干企业在中国水泥协会的支持下，准备成立联合投资管理公司，作为全省水泥产能的整合平台。目前这一区域内主要水泥企业已经形成定期会商、协调的机制，而组建联合投资管理公司，是这一机制的延伸。这一思路的关键，是由参与企业联合出资对本地区产能进行收购，并根据企业需要对收购产能有选择地退出。同时，据报道中国水泥协会还向国家工信部提出政策建议，根据各企业水泥产量向企业筹措、设立水泥行业结构调整专项资金，用于对主动关闭生产线的水泥企业进行补偿。这些市场化去产能的方案， 有利于调动企业主动去产能的积极性，并且具有“谁受益、谁付费”的特点。
下一步中国水泥行业可以考虑更加创新的方法促成企业的合作去产能。在这方面，英国铸铁行业1980年代去产能过程中的经验也许值得借鉴（此处的讨论参考了Baden-Fuller, C. W. F. 1990. ‘Competition and Co-operation: Restructuring the UK Steel Castings Industry’, in Baden-Fuller, C. W. F. (eds) Managing Excess Capacity.）。1970年代末至1980年代初，英国铸铁行业与钢铁、化工、汽车等其他行业类似，出现了严重的产能过剩。1980年，5家市场份额加起来接近整个英国铸铁市场一半的铸铁企业经过协商一致认为，这一状况难以为继。他们采取的办法，是由企业和政府共同出资，在全行业内成立一个共同基金， 促使企业、特别是小型铸铁企业的产能退出市场。行业内企业可以选择作为出资方，参与共同基金并继续生产经营；也可以选择关闭工厂，并接受按照全年销售额30%计算的现金奖励作为补偿。
与目前中国水泥行业的思路略有不同的是，这一计划的实施，包括专项基金的收取、与产能退出企业的谈判、及补偿的给付等是由聘请的专业投资银行来完成的。这样做的好处是，由第三方机构实施计划可以避免相关的利益冲突。此外，银行的介入还可以为希望参与出资的铸铁企业提供融资帮助。
这一方案实施中间也多次遇到波折。主要的困难还是来自于部分企业的观望、拖延，其中不乏企业抱有等待其他企业关闭工厂后市场回升的心态。一些企业对补偿金额是否足以支付关闭成本存有争议，此外一些企业主和员工对关闭工厂心理上难以接受也是产能退出的一个障碍。尽管如此，到1983年， 英国铸铁行业内约有4万吨产能（占1975年总产能的14％）根据这一计划签订了退出市场的协议 。
中国正在进行的“去产能”实践和其他国家的相关经验表明，除了行政指令和市场竞争以外，在水泥这样具有明显区域市场的行业，实际上还有第三条路，那就是通过企业间的合作主动去产能。在这一思路下，再加上政府的有力支持和行业协会等机构的配合，也许中国水泥行业“去产能”在未来几年内可以取得不错的效果。
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