拜登气候能源政策目标在美国国内胜算几何？

随着1月11日拜登完成内阁全部提名，包括商务部长吉娜·雷蒙多、内政部长德布·哈兰、能源部长珍妮弗·格兰霍姆、环保署署长迈克尔·里根、白宫气候变化办公室主任吉娜·麦卡锡和总统气候变化事务特使约翰·克里在内的气候变化团队核心成员全部出炉。

 

拜登的气候和能源政策目标越来越清晰，在2050年实现“碳中和”是其长远目标，由传统能源独立向清洁能源独立是其战略路径。这种政策目标能否顺利实现，成为普遍关心的问题。

 

 

拜登及其气候变化团队核心成员是气候治理的“狂热分子”，在其政治生涯中都从未绕开过气候变化的议题，竞选期间也多次强调支持清洁能源革命并做出了多项承诺。拜登政府将延续民主党气候和能源政策的一贯立场，旗帜鲜明地支持清洁能源。除了承诺在上任第一天将立即宣布重新加入《巴黎协定》之外，公布美国2050年“净零排放”可能是其近期最大的动作。这意味着，美国能源战略将发生重大转变，即将由“传统能源独立”迈向“清洁能源独立”。

 

实现能源独立是美国国家安全的基本国策，通过数届总统对化石能源自给的不懈努力，美国最终通过“页岩革命”实现了油气的净出口。自20年前小布什时期至今，美国的石油年产量由3亿吨提高至7亿吨，天然气年产量也由5000亿方提高至9300亿方。拜登上台，将是美国由传统化石能源独立向清洁能源独立转变的原点。如果其计划顺利实施，美国将成为世界清洁能源的领导者和最大的清洁能源出口国。

 

在美国国内，拜登实施“清洁能源独立”势必要双管齐下。首先是收紧传统化石能源，可预见的具体措施主要包括：恢复被特朗普叫停的第二阶段燃油标准（CAFE2），将新车燃油效率提高一倍到54.5英里/加仑(4.6升/100公里)；终止加拿大到美国的KeystoneXL输油管道的运营许可；停止颁发联邦土地和水域的油气勘探许可证；恢复环保署和内政部的规定，规范压裂废水处理，限制甲烷排放；暂停发放新的天然气出口许可等。

 

在清洁能源方面，拜登计划将投入两万亿美元以应对气候变化，主要用于清洁能源和低碳减排研发、新能源基础设施建设投资。在交通领域，完善国内汽车供应链和汽车基础设施，推行城市零碳交通，推动铁路系统电气化，掀起“第二次铁路革命”，启动美国清洁能源汽车提案和电动汽车基础设施培训计划（EVITP），2030年前部署超过50万个新的公共充电站，300万台清洁能源汽车；在建筑领域，4年内对400万栋建筑实现节能升级、推动建设150万套节能住宅和公共住房，推行全国建筑节能标准，2030年前达到所有新建筑零碳排放和2035年建筑碳足迹减少一半；在电力领域，引入电厂碳捕获改造，增加小堆核电站，发展新一代数字化可再生电力的电网传输和配电技术，2030年海上风能增加一倍、安装5亿块光伏组件、6万台风力涡轮，2035年实现电力行业碳中和。同时，为了2050年前达成100%清洁能源经济和温室气体净零排放，拜登政府拟加大清洁能源创新，成立跨机构的“低碳高级研究计划局”（ARPA-C），大力推动包括储能、绿氢、核能、CCS等前沿技术研发，努力降低低碳成本。

 

尽管近20年来美国能源消费总量增长不大、相对稳定在20亿-21.5亿吨油当量，美国的能源碳排放目前只有不到50亿吨，比2005年峰值低了15%，但是要想实现2050净零排放，任务还十分艰巨。由于以下原因，可以判断拜登气候能源政策实施尚有不少难度。

 

一是能源转型任务很重

 

鉴于能源供应和需求必须在2050年前取得实质性结构性转变，实现碳中和并不容易。从电力结构来看，美国2019年化石燃料占总发电量的63％。其中，天然气是美国最大的能源，占发电量的39％；其次是煤炭，占24％。虽然燃煤发电正在下降，天然气在发电中越来越具有竞争力，但是，美国电力行业在未来15年实现净零排放并不容易。从美国2019年化石燃料的一次能源占比来看，合计高达83％。石油占比39％，天然气占比32%，煤炭占比12％。鉴于石油作为运输燃料具有竞争力和便利性，考虑到美国幅员辽阔，大幅降低石油份额并不容易；由于页岩气革命带来的丰富供应，天然气已经具有价格竞争力，井将长期保持竞争力。因此，美国一次能源结构转变为以可再生能源为主并非易事。可以预见，未来相当长时间内，传统化石能源仍是美国最重要的一次能源。从各种表态来看，拜登对传统能源的政策尚比较模糊。既要推动低碳清洁能源发展，又要照顾石油集团利益，最好的选择可能是不轻易表态或降低反化石能源的调门。

 

二是“气候变化”并非新政府政策第一优先

 

目前美国的当务之急是，新冠肺炎防控、经济重建和医疗改革。气候变化对策不太可能成为真正的重中之重。最可能的选择是效仿欧盟，将清洁能源投资定义为“绿色复苏计划”之一，将之作为疫后经济重建的重要内容，同时实现经济重建和推动减排。

 

然而，这种选择是否会被广泛接受，还存在很大不确定。下一届美国政府将在多大程度上为气候变化对策调动政策资源，或者将气候措施置于何种优先地位，将引起人们的极大关注。

 

三是两党政治互对削弱政策执行力

 

在任何国家，政府要形成强有力的政策执行力，就必须有足够的政治资源和坚实的公众支持基础。清洁能源发展需要强有力的产业协调能力和政策支持。拜登也必须调动一切因素实现脱碳，但显然面临各种政治挑战。美国两党轮流执政的体制决定了其实施结果不可能像竞选纲要所描绘的那样美好。政策的不稳定将决定清洁能源快速发展的不稳定。

 

在总统选举同时，国会和州长也在选举中，共和党获得了比预期更大的支持。其中，在州长选举中，共和党增强了对抗实力；在众议院，民主党赢得半数以上席位，但共和党的差距在缩小；在参议院100个席位中，1月5日佐治亚州决胜选举中的2个席位全部被民主党取得，从而形成两党50：50的局面。由于参议院由副总统担任主席并享有关键一票，原则上民主党获得了对参议院的掌控。尽管民主党人拜登在总统选举中获胜，赢得了历史上第一多选票（8100多万张），但共和党人特朗普也获得了7400万张以上的第二多选票。前所未有的票数，也以前所未有的程度展示了美国的撕裂。因此，拜登政府必须获得部分共和党人的“帮助”，并确保民主党在实施关键政策方面的团结，才能施展拳脚。可以预见，拜登将跟奥巴马和特朗普一样，都难以与国会协调，不排除依赖“行政命令”处理各种问题的可能。

 

四是民主党内部能否保持高度团结

 

民主党内部，自总统选举以来，核心环保主义者和保守派之间的对抗变得引人注目。例如，在“页岩革命”的态度上，在民主党提名总统候选人的过程中，伯尼·桑德斯参议员和其他左派或环保主义者就强烈呼吁禁止或限制油气钻井的水力压裂技术。相比之下，尽管拜登是清洁能源的积极倡导者，但他并未“全面封杀”化石能源，而是承认化石燃料在能源过渡中的作用，希望通过严格的限制政策来引导美国能源转型。因此推断，拜登政府的能源政策有可能更加中立化。这同时也意味着，拜登的气候和能源政策在国内可能大打折扣。